从城郊净水厂到东京“不夜城”—— 新宿副都心的城市再开发
品识文化 2021/9/16 15:35:56
灯火通明的超塔、繁华热闹的街道、霓虹绚烂的歌舞伎町，使新宿成为一个不折不扣的“不夜之城”。20世纪50年代，新宿还只是毗邻城郊净水厂的传统商业聚集区。经历30余年城市再开发，如今超塔云集，商务办公、高端酒店、娱乐商业功能高度复合，吸引了金融、保险、咨询、会计、法律等新兴现代服务产业聚集一体，新宿副都心已跻身为全球知名商务办公区。那么，新宿的城市再开发是如何搭建庞大而多元的城市增量的？
日本土地切割零散且权益关系复杂，如何保证城市更新的顺利推进呢？
20世纪50年代，日本经济蓬勃发展，产业结构从第二产业为主体向第三产业转型，大量企业集聚东京，办公需求爆棚，但当时的传统办公区已趋于饱和。那时的新宿，是民营铁路与轨道环线山手线的交汇站，随着交通重要性的提升，车站周边聚集了不少商业业态，且新宿地理位置优越，与东京都仅5公里直线距离。1958年，为提升城市能级，避免城市过度集中，颁布《首都圈开发计划》，东京的单一城市中心需要转变为多中心城市结构，新宿、涩谷、池袋被纳入城市副都心计划，以此疏解中心城区压力，带动周边区域发展。1959年，《首都圈市中心区域工业限制法》制定，1960年，东京都政府将新宿站以西的淀桥净水厂外迁，解决高空间价值与低产业能级的城市矛盾。1965年，新宿副都心规划方案正式出炉，规划面积56公顷，规划就业人口5.5万人，居住人口0.59万人。日本的“土地情节”根深蒂固，土地利用私有制导致用地零碎且不规则，所有人、租赁人等土地权益错综复杂，对于日本城市更新涉及的土地一级整理来说，不仅是土地利用的整合，更是物业权益重新分配。
新宿副都心规划范围约56公顷，其中34公顷的净水厂权属关系单一，能够实现快速投入高强度开发建设。剩余的22公顷用地，由于涉及众多小地块土地所有人及相关权利人，所有权利人达成一致意见必然是漫长而艰巨的。1969年，日本首次颁布的《城市再开发法》，针对连片改造的老旧城市集中区，可实行“市街地再开发事业”是推进模式。该模式的不同在于，首先，城市公共设施建设必须与再开发同时进行，保证区域公共设计及环境品质的提升；其次，合并项目主体，可将各权益相关方，即土地权利人，以及土地开发商，共同组成”再开发项目组合”，并以此作为项目主体。再基于“权益更换”原则，项目主体在开发前对原土地权益进行评估，开发后更换为评估等价值的所有权，将土地所有权转变为共同持有。而开发的剩余面积可转让给第三方以获得再开发项目建设资金，从而实现城市利益、土地权益人、民间资本利益共赢模式。该模式也是日本中心城、轨道站前重要片区的主要城市更新模式。新宿副都心增容后平均容积率高达10.0左右，建设初期，净水厂迁移后，结合规划方案及场地优势，以政府为主导梳理交通，分割开发地块，并对区域内立体车行交通体系进行建设，为未来高密度城市的巨大交通压力做准备。同时，通过土地招标，将一期建设用地出让给5家民营企业，功能以高端办公、酒店为主，1971年第一栋超高层竣工，随后以年均一栋超高层的速度展开建设，超高层CBD建设和惊艳亮相在日本首开先河，具有划时代意义。1991年，东京都政府迁入，在功能上增强了副都心的复合性和重要程度，超高双塔及宜人的公共空间、绿化体系进一步提升区域品质、地位及知名度，对企业吸引力进一步提升，政府中心的迁入对新宿副都心成为国际级复合商务区具有至关重要的作用。日本重要的城市再开发几乎都依托TOD模式，这与日本人的出行习惯有着密切关系，道路交通易受交通状况影响，中心城停车位少且价格昂贵，相比之下，轨交通勤时间可控、价格便宜，且大多数日本企业为员工支付通勤费用。据统计，东京上班、上学的轨交通勤比例高达86%。轨交站人流的大量聚集，为城市发展带来契机。新宿副中心在规划设计之初就确定了未来交通方式是以公共通勤为主，所以公共交通体系的搭建成为主要交通策略。超高层必将带来高峰期人流量激增，为缓解交通压力，保障出行便利度及安全性，与新宿站直接联通的步行体系显得尤为重要。通勤者可通过地下连廊步行体系直接抵达各个塔楼，地块间的商业、娱乐等功能也被紧密衔接在一起。由于原净水厂具有7m左右高差，道路则利用地形优势搭建高架路，形成地上、地面、地下三个层级的立体交通体系，保证了区域交通的高效、快速地疏导。高容高密的集中开发往往带来空间体验的压迫感，高耸的“钢铁森林”让“996”的上班族缺失休闲、解压的场所，产生“社会工具人”压抑情绪，同时，缺失的还有崭新现代都市面貌下的城市魅力和地块溢价。
为保证城市再开发项目良好的公共空间品质，东京都政府制定了城市设计导则等相关法规，对公共空间、开放性绿地、步行平台、下沉广场、退界人行步道等城市倡导的做法。根据政府制定的容积率认定标准和计算方法推算出可获得容积率奖励，这种容积率奖励机制在日本已实现制度化，保证了舒适宜人的公共环境同时，刺激民营资本积极参与，实现政府、开发商、市民的共赢。至今60年过去了，新宿副都心，随着经济和社会的发展还在不断地更新和提升。由于东京周边的商务区逐渐崛起，为保证区域竞争力及吸引力，民间自主组织“新宿副都心地区环境改善委员会”，解决以往城市发展遗留问题。同时，该委员会积极调动该区域企业、团体及市民力量对整体环境进行持续微更新，如对区域步行路径改善、信号灯补充、公共空间的优化以及绿化环境的提升等，以一种自下而上的方式提升着城市的空间品质和体验。
作为日本战后第一个超高层聚集区，新宿副中心的城市再开发是极具前瞻性和指引性的：1. 建设初期的超高塔亮相，奠定区域高端商务区基调；后期政府中心迁入，进一步提升国际知名度2. 市街地再开发模式，合并项目主体，化解土地权益问题3. 前期多家开发商联合推进，后期民间组织主动参与后续微更新4. 交通策略明晰，搭建区域立体交通体系，高效疏导交通
品识文化一直致力于城市更新建设发展，希望通过一些经典的日本城市更新案例的分析，为中国当下如火如荼的城市更新浪潮提供一些思考与借鉴，共勉之。
《城市规划研究》（《国际城市规划》曾用名）1980年1期，p37-44《东京城市更新经验：城市再开发重大案例研究》,同济大学出版社,株式会社日本设计鉴书堂 | 《东京城市更新经验——城市再开发重大案例研究》，胡红林，国际城市规划，2019-11-21
